PROBLEMATICHE GIURIDICHE

Valore giuridico dei resoconti parlamentari

Quanto al valore giuridico dei resoconti parlamentari, occorre precisare che nel nostro ordinamento non è dato rinvenire norme positive che consentano di attribuire loro il carattere di documenti precostituiti di prova o di certazione giuridica dei fatti cui si riferiscono. E questo va  detto non  tanto per i resoconti sommari, che per la loro natura di sintesi immediata di tipo « giornalistico » non possono avere pretese di ufficialità o di esaustività, ma anche per i resoconti stenografici o integrali, che pure si presentano all'osservatore esterno come documenti di riproduzione fedele e «ufficiale» dei lavori parlamentari.

Va peraltro considerato che la redazione dei resoconti è affidata a funzionari parlamentari che non hanno le attribuzioni, le responsabilità e le garanzie legali necessarie per la formazione di documenti facenti pubblica fede; che il Presidente ha il potere di ordinare rettifiche, cancellazioni o aggiunte, di cui risponde soltanto all'Assemblea; e che la stessa Assemblea non approva in nessuna sede il resoconto, ma soltanto il processo verbale delle sedute, che è tutt'altra cosa (e così le Commissioni, per i resoconti che si riferiscono ai loro lavori).

I resoconti parlamentari vanno quindi considerati come documenti finalizzati soltanto a dare pubblicità "materiale" ai lavori delle Camere, cui va tuttavia -attribuita una speciale autorevolezza, proprio per le modalità della loro formazione (redazione da parte di un funzionario parlamentare, correzione da parte degli oratori per i resoconti stenografici), e per le funzioni di vigilanza sulla loro fedeltà istituzionalmente attribuite ai Segretari di Presidenza delle Camere. Pure a questa stregua, dunque, la loro importanza non può essere sottovalutata, tenendo conto del rilievo anche giuridico che questa forma di pubblicità può assumere, sia ai fini esterni sia ai fini interni dell'attività del Parlamento.

Quanto ai fini esterni, è anzitutto da ricordare che il secondo comma dell'articolo 64 della Costituzione pone con chiarezza il principio della pubblicità delle  sedute plenarie delle Camere; e che l'articolo 72 (terzo comma) lo estende ai lavori delle Commissioni, pur rimettendo in quest'ultimo caso ai regolamenti parlamentari di determinarne le forme (e sempre salvo l'ipotesi di sedute segrete, per le quali peraltro occorre una apposita deliberazione). Ebbene, il resoconto costituisce uno strumento essenziale - anche se non esclusivo - per l'adempimento di questi precetti costituzionali: sia per le sedute plenarie delle Assemblee, per le quali non è certo sufficiente ad assicurare un pieno adempimento del principio di pubblicità la limitata e pressoché simbolica presenza del pubblico e dei giornalisti nelle apposite tribune, ma occorrono strumenti per far conoscere a tutto il paese, in forme di cui sia garantita l'imparzialità, quel che fanno e dicono i suoi rappresentanti; sia per le sedute delle Giunte e delle Commissioni, per le quali la pubblicazione dei resoconti, a norma dei regolamenti delle Camere, sostituisce a tutti gli effetti la materiale presenza del pubblico o della stampa, che solo in alcuni casi sono ammessi a seguire i lavori in separati locali, attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.

C'è da aggiungere che il resoconto parlamentare costituisce anche l'unica fonte cui attingere per ricostruire l'intenzione del legislatore attraverso i lavori preparatori delle leggi, al fine di una corretta interpretazione delle norme legislative, e l'unica forma ufficiale di pubblicità di atti delle Camere a forte rilevanza esterna, come quelli che portano all'acquisto o alla perdita della qualità di deputato o di senatore (proclamazione, annullamento, decadenza, accettazione di dimissioni e simili) o quelle che configurano vere e proprie direttive del Parlamento al Governo o ad altri organi (approvazione di mozioni, risoluzioni, ordini del giorno "di istruzione" al Governo). Si tratta di atti che resterebbero altrimenti inconoscibili per la pubblica opinione o comunque per chi vi abbia interesse; e quindi la pubblicazione nei resoconti rappresenta una formalità indispensabile per darne conoscenza legale, a garanzia di tutti.

Ma vi sono anche casi in cui ai resoconti può essere assegnato quel valore probatorio o certificatorio che di regola, come già chiarito, essi non possiedono. Così un valore probatorio può essere loro indirettamente attribuito a seguito di ulteriori asseverazioni circa la conformità del contenuto di essi alla realtà storica di quanto è avvenuto nelle aule parlamentari. Nelle rare occasioni in cui il problema si è posto in sede contenziosa, esso è stato appunto definito secondo questi criteri. Così la Corte costituzionale, se ha affermato la propria competenza a controllare l'osservanza delle norme della Costituzione nel processo di formazione delle leggi avvalendosi di "tutti gli elementi utili per ricostruire la realtà di quanto avvenuto nel corso del procedimento, e in primo luogo delle varie pubblicazioni (parzialmente e lacunosamente disciplinate nei regolamenti assembleari) destinate a dare pubblica notizia dei lavori legislativi, interpretandone secondo i comuni canoni logici il significato e l'esatta portata", tuttavia, quando si è trattato di utilizzare a questo fine i resoconti parlamentari, ha ritenuto di poterlo fare con il corredo di una specifica dichiarazione del Presidente della Camera che ne attestava la conformità a quanto era effettivamente avvenuto nel corso dei lavori.

Analogamente, nei procedimenti giudiziari ordinari si è attribuito valore di prova ai resoconti solo chiamando i funzionari che li avevano redatti a confermare con giuramento che essi riproducevano fedelmente - salvo aggiustamenti formali - il testo dei discorsi pronunciati in Parlamento. Si ha notizia che una procedura del genere è stata seguita in un procedimento penale celebrato davanti al tribunale di Roma, a seguito di una querela per diffamazione presentata dall’allora ministro Vigorelli nei confronti del deputato Leopardi, in riferimento a dichiarazioni pronunciate da quest’ultimo nella seduta della Camera del 20 dicembre 1954.

C'è poi almeno un caso in cui il resoconto parlamentare sembra assumere un vero e proprio valore certificatorio; ed è quello di cui all'articolo 6 della legge 10 febbraio, n. 62, secondo cui l'eventuale rifiuto di approvazione di uno statuto regionale da parte di una delle Camere è comunicato al Presidente del Consiglio regionale dal Presidente del Consiglio dei ministri mediante la trasmissione dei relativi resoconti parlamentari, che dunque in questa ipotesi, eccezionalmente, fanno fede per quanto in essi contenuto.

Ancora maggiore rilievo assumono i resoconti all'interno delle Camere, dove costituiscono fonte ufficiale di conoscenza di quanto è stato detto dai parlamentari, che può avere rilievo non soltanto politico, ma anche giuridico per certi effetti nell'ordinamento interno (come la erogazione di sanzioni disciplinari; la facoltà di proporre rettifiche, di precisare il proprio pensiero, di parlare per fatto personale in sede di approvazione del processo verbale; la costituzione di una Commissione d'indagine quando un parlamentare si accusato di fatti che ledano la sua onorabilità; ecc.); nonché di quanto è stato fatto dal Parlamento o dal presidente, con riguardo alla costituzione e alla composizione delle Camere e dei loro organi, ai diversi momenti dell'iter dei procedimenti legislativi e degli altri procedimenti parlamentari, alla presentazione di interrogazioni e di interpellanze, alla presentazione di relazioni, con relativi effetti, per esempio, sulla entrata in vigore di determinati atti, sulla decorrenza dei termini previsti dai regolamenti e sulle relativi preclusioni e decadenze.

Tutto questo, ovviamente, de iure condito. De iure condendo ci sia lecito spezzare una lancia in favore di una più pertinente regolamentazione, che assegni almeno ai resoconti stenografici (ma, quando questi non siano redatti, anche ai resoconti sommari) un valore legale per la certazione della verità di quanto avviene nelle sedute delle Camere e dei loro organi, naturalmente previa attribuzione ai funzionari che li estendono dei poteri, delle responsabilità e delle garanzie che sono necessari perché una loro attestazione faccia fede fino alla prova di falso (come avviene, per esempio, per i notai). Occorre per questo una struttura interna all'apparato parlamentare che risponda giuridicamente e in modo primario e inoppugnabile della obiettività e veridicità dei resoconti nei confronti del Presidente e quindi degli altri organi dello Stato e di tutti i cittadini. In uno Stato di diritto la regolare resocontazione dei lavori parlamentari deve rappresentare una vera e propria garanzia costituzionale del diritto all'informazione, che va sempre più chiaramente configurando come uno dei diritti fondamentali dei cittadini nella società contemporanea, specie nei confronti degli organi di democrazia rappresentativa cui è delegato l'esercizio della sovranità popolare.

Tutela del diritto di autore

Ci si limiterà ad accennare all'ipotesi di riconoscere uno spazio alla tutela del diritto di autore in ambito parlamentare, per quanto concerne sia i discorsi parlamentari sia, in particolare, gli atti parlamentari.

Si potrebbe sostenere in generale che la protezione del diritto di autore si estenda anche alle opere dell'ingegno orali, quali i discorsi parlamentari, come si potrebbe evincere dal punto 1) dell'articolo 2 della legge 22 aprile 1941, n. 633, che prevede la protezione per "le opere letterarie..., tanto se in forma scritta quanto se orale". Si ricorderà che la Convenzione di Berna sulla proprietà letteraria – ratificata e resa esecutiva ai sensi della legge 20 giugno 1978, n. 399 - prevede la possibilità per la legislazione dei singoli Stati di escludere parzialmente o totalmente dalla protezione i discorsi politici, riservando comunque all'autore il diritto di riunirli in raccolta.

Probabilmente, la soluzione preferibile è di tipo intermedio, così come sembrerebbe consentito dall'articolo 66 della legge n. 633 de1 1941, secondo cui i discorsi sugli argomenti di interesse politico o amministrativo, tenuti in pubbliche assemblee o comunque in pubblico, possono essere liberamente riprodotti nelle riviste e nei giornali anche radiofonici, ma - è questo il punto che potrebbe essere decisivo – purchè si indichino la fonte, il nome dell'autore, la data ed il luogo in cui il discorso fu tenuto.

Per quanto concerne gli atti parlamentari veri e propri, vale a dire i resoconti sommari e stenografici delle sedute delle Camere, in cui sono riprodotti in forma sintetica o integrale i discorsi parlamentari, potrebbero ritenersi inclusi nella categoria degli " atti ufficiali”, nei cui riguardi - ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 633 del 1941 -  non trovano applicazione le disposizioni sul diritto di autore. Proprio l'obbligatorietà della redazione e della pubblicazione dei resoconti - secondo Mortati ritenuti una vera e propria "condizione di validità delle sedute”, anche in relazione all'articolo 64,  comma 2, della Costituzione - spinge in questa direzione.

Inoltre, proprio gli articoli 60, comma 5, del Regolamento del Senato della Repubblica e 63, comma 2, del Regolamento della Camera dei deputati, laddove stabiliscono l’obbligatorietà della redazione dei resoconti stenografici e sommari delle sedute dell’Assemblea, li configurano come opere a rilevanza pubblica che, pur avendo carattere creativo, per la loro particolare funzione sono destinate alla più ampia diffusione ed in ciò trovano il loro scopo, senza avere quindi quelle finalità proprie e tipiche delle cosiddette “opere dell’ingegno”. Del resto la dottrina è concorde nel ritenere che il carattere ufficiale di un documento e l’esigenza pubblicistica di una sua piena diffusione rappresentino i criteri privilegiati per individuare le opere sottratte al diritto di autore ai sensi del menzionato articolo 5.

Invece, la documentazione e gli studi particolari posti in essere dalle Camere sembrano rientrare piuttosto nella categoria delle "pubblicazioni ufficiali” contemplate dall'articolo 11 della legge n. 633 del 1941, secondo cui alle amministrazioni dello Stato, alle province ed ai comuni, spetta il diritto di autore sulle opere create e pubblicate sotto il loro nome ed a loro conto e spese.

Infine, per completezza si ricorderà che la recente legge 18 agosto 2000, n. 248 (Nuove norme di tutela del diritto di autore) non ha introdotto disposizioni particolari rilevanti ai  nostri fini, né ha modificato le citate norme della legge 22 aprile 1941, n. 633.

Si segnalerà altresì che la convenzione di Berna sulla proprietà letteraria e la convenzione universale di Ginevra sul diritto di autore - ratificata e resa esecutiva ai sensi della legge 19 luglio 1956, n. 923 - non fanno cenno agli atti ed alle pubblicazioni ufficiali.

Tuttavia, in generale, si potrebbero considerare prevalenti per la loro specialità le norme - ritenute tuttora in vigore dalla dottrina e dalla stessa giurisprudenza parlamentare - di cui agli articoli 30 e 31 del regio editto 26 marzo 1848, n. 695 (Leggi sulla stampa): il primo stabilisce che " non potranno dar luogo ad azione la pubblicazione dei discorsi tenuti nel Senato o nella Camera dei deputati, le relazioni o qualunque altro scritto stampato per ordine delle medesime; il secondo che" non darà neppure luogo ad azione il rendiconto esatto, fatto in buona fede, delle discussioni del Senato o della Camera dei deputati ...”. Tale immunità sembrerebbe riguardare il settore, sia penale che civile e - ratione obiecti - la riproduzione sia di atti e documenti che di discussioni parlamentari. In passato si era ritenuto che tale immunità non si estendesse alla riproduzione del rendiconto sommarlo, in quanto sprovvisto di valore ufficiale (Mancini e Galeotti), ma attualmente  - non essendovi in generale norme restrittive, né specifiche per i resoconti stenografici – l’immunità appare ricomprendere i resoconti sia stenografici che sommari.

         Da ultimo, per tutte le ragioni anzidette e per la loro specifica finalità di diffusione, ai resoconti ufficiali delle Camere non sembrano potersi ritenere applicabili le disposizioni di cui all’articolo 4 della legge 2 febbraio 1960, n. 68, secondo cui la riproduzione totale e parziale di “documenti ufficiali in libero commercio” devono essere preventivamente autorizzate dall’organo statale produttore del documento, che va espressamente menzionato ed al quale sono dovuti i diritti di autore ai sensi dell’articolo 11 della legge 22 aprile 1941, n. 633.

                            Per incidens,  circa le complesse problematiche attinenti il diritto di autore nel lavoro autonomo - che potrebbero essere chiamate in causa in caso di resocontazione stenografica o sommaria effettuata sulla base di un contratto privato di committenza ed in ordine alle quali non sempre univoca è l’opinione della dottrina e della stressa giurisprudenza - , ci si limiterà a riportare l’opinione di Vittorio M. de Sanctis (I soggetti del diritto d’autore, Milano, 2000, pp. 79-91), secondo cui i terzi committenti, per il fatto del contratto che li lega agli autori, possono ottenere, con un diritto di carattere derivativo, le facoltà di utilizzazione che sono loro attribuite dal contratto stesso. Al riguardo non sembra necessario un nuovo atto traslativo, occorrendo piuttosto una dichiarazione esplicita o implicita dell’autore circa la volontà di rendere pubblica l’opera. Ma a tal proposito si potrebbe ritenere che i terzi perfezionino l’acquisto dei diritti mediante la consegna dell’elaborato da parte dell’autore, che equivale alla rinuncia al suo diritto di inedito. 

Profili organizzativi

         L’attività di resocontazione – forse perché tipica della burocrazia parlamentare ed estranea all’organizzazione ministeriale – non è stata espressamente e direttamente presa in considerazione dalla recente legge 7 giugno 2000, n.150, che riguarda la disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni.

Tuttavia, proprio i resoconti, sia integrali che sommari, possono essere uno strumento quanto mai utile per conseguire gli obiettivi generali previsti dalla citata legge - vale a dire l’informazione ai mezzi di comunicazione di massa; la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alla collettività ed ad altri enti - e per la realizzazione dei necessari prodotti informativi, e cioè “ogni mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria diffusione di messaggi, anche attraverso la strumentazione grafico-editoriale, le strutture informatiche, le funzioni di sportello, le reti civiche, le iniziative di comunicazione integrata e si sistemi telematici multimediali”.